1- Regulación Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas
La política de calidad de productos agrícolas tiene por objeto, en un ambiente de información asimétrica, orientar a los consumidores sobre las características y atributos de productos del sector primario y de su proceso de producción. La presencia de determinados sellos de calidad, públicos o privados, en el envase del producto alimenticio pueden ser apreciados por el consumidor si señalizan correctamente el cumplimiento de diversos estándares de calidad y/o informan de forma útil al consumidor.
Dentro de los instrumentos públicos de protección de la política de calidad diferenciada destacan las denominaciones de origen protegidas (DOP) y las indicaciones geográficas protegidas (IGP)1. Estas calificaciones identifican a los productos originarios de un territorio de los que puede acreditarse, a priori, una determinada calidad, reputación u otras características, relacionadas con su origen geográfico.
Estos regímenes tienen como objetivo i) garantizar que los productos cumplen unos requisitos de calidad superiores, al estar sujetos a su certificación y control por determinados organismos; ii) otorgar una especial protección comercial a los nombres de DOP e IGP registrados para garantizar un uso correcto de los nombres y evitar prácticas que puedan inducir a error a los consumidores; iii) favorecer su comercialización; iv) otorgar al consumidor una información veraz.
La UE se ha decantado por la protección a través del régimen de DOP e IGP, regulado de forma armonizada para todos los estados miembros desde la década de 1990. En buena medida por tratarse del modelo de protección mayoritario de los estados miembros más potentes en el sector primario (Francia, Italia, España y Portugal).
Actualmente, entre otros, lo hace mediante los siguientes instrumentos jurídicos directamente aplicables: el Reglamento (UE) 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios (excluidos vino y bebidas espirituosas); el Reglamento UE 1308/2013 OCM única, que regula el régimen circunscrito al sector vitivinícola (art. 92 y ss.); el Reglamento CE 110/2008 para bebidas espirituosas; el Reglamento UE 251/2014 para vinos aromatizados; y Reglamento UE 882/2004, que establece un marco integrado de controles oficiales, en cuyo ámbito de aplicación se incluyen los productos amparados por DOP e IGP, que será derogado con efecto del 19 de diciembre de 2019 por el Reglamento UE 625/2017.
España, como otros países de su entorno, optó por este régimen de protección de DOP e IGP. En la actualidad, el marco normativo vendría conformado por las siguientes normas:
- Los Reglamentos UE antes citados. En particular el Reglamento UE 1151/2012, que tiene efecto jurídico directo5 y primacía frente a la legislación española6. Constituye la regulación central para productos alimenticios, excluidos vino y bebidas espirituosas. Otorga una protección específica a las DOP e IGP y tiene por objeto informar a compradores y consumidores de las características y las cualidades de producción de dichos productos. El Reglamento establece un régimen de DOP e IGP armonizado. En particular: i) define los conceptos de DO e IGP; ii) dispone el procedimiento de registro; iii) recoge el régimen de protección intelectual de los nombres registrados; iv) establece el sistema de control oficial de las DOP e IGP (verificación del cumplimiento de los pliegos de condiciones y supervisión del uso de los nombres) y la posible delegación de las tareas de control en uno o varios organismos de control acreditados. Este sistema de control oficial se regula en aplicación de y en coherencia con el Reglamento UE 625/2017.
- La Ley 6/2015, de 12 de Mayo, de DOP e IGP de ámbito territorial supraautonómico. Constituye la regulación estatal vigente en la materia, complementaria a la regulación de la UE. Regula de manera omnicomprensiva, por primera vez, el conjunto de las DOP e IGP de este ámbito8. Presta especial atención a la regulación de entidades de gestión (o Consejos Reguladores, CR) en cuanto a requisitos de creación y delimitación de sus funciones y a los controles oficiales antes de comercialización. Se trata de aspectos no regulados anteriormente a nivel estatal9.
- La normativa autonómica, ya que las CCAA son las autoridades competentes en la materia salvo que la DOP o IGP tenga un ámbito territorial más amplio.
- Los reglamentos de funcionamiento de las entidades de gestión de las DOP o IGP.
En la organización de las DOP e IGP hay que destacar dos pilares básicos:
i) por un lado, la existencia de una entidad de gestión –de naturaleza pública o privada–, que verifica el respeto de las normas de producción en torno a la DOP o IGP y que realiza funciones de promoción y defensa de la DOP o IGP. Se trata básicamente de la figura de los Consejos Reguladores;
ii) por el otro, el control oficial o certificación de los requisitos de delimitación geográfica y de calidad. Está atribuido oficialmente al MAPA, pero se permite su delegación en organismos de control e incluso en el propio Consejo Regulador
El modelo de control y certificación de las Denominaciones de Origen Geográficas (DOG=DOP+IGP)
La certificación de los pliegos de condiciones del producto de las DOG entra dentro de la categoría de certificación de producto.
Según el Reglamento Europeo de la OCM, esta actividad puede ser realizada:
- por la autoridad competente,
- por una o varias entidades de certificación acreditadas, en las que la autoridad competente haya delegado las tareas de control del pliego de condiciones de producto (es decir, que estén autorizadas por dicha autoridad competente para realizar ese control).
Un requisito exigido a estas entidades que asumen la delegación de tareas de control por parte de la autoridad competente es la acreditación, desde el año 2010, según se establece en el punto 3 del artículo 48 del Reglamento OCM.
De estos organismos acreditados, el 20% son de naturaleza privada y el resto son Consejos Reguladores, Fundaciones al amparo de los Consejos Reguladores o empresas públicas.
La normativa establece que se han de aplicar procedimientos de control eficientes y que se establecerán mecanismos para garantizar que el personal que realiza los controles oficiales y otras actividades oficiales no tenga ningún conflicto de intereses. Es por esto que es exigible la completa independencia del órgano de Gestión de un DOG con respecto al órgano de control.
2- ¿Quién hace las labores de control oficial?
La configuración final del sistema de certificación vigente en una DOG depende de la decisión de la autoridad competente, que es la que aprueba o rechaza el sistema de certificación incluido en el reglamento de la DOG.
Actualmente, la función certificadora de los pliegos de condiciones de las DOG en España es llevada a cabo por alguno de los siguientes agentes:
- La Autoridad competente que se suele apoyar en los técnicos adscritos a los Consejos Reguladores.
- Una única empresa pública vinculada a la autoridad competente
- El Consejo Regulador de la DOG con acreditación ENAC
- El Consejo Regulador de la DOG sin acreditación ENAC
- Una única fundación adscrita a los Consejos Reguladores
- Una única entidad de certificación
- Varias entidades de certificación en régimen de libre competencia, siendo este el caso menos frecuente.
El MAPA, que es la autoridad competente para las DOG’s presentes en más de una Comunidad Autónoma, ha decidido asumir directamente las tareas de certificación a través de la AICA (Agencia Información y Control Alimentarios) para cuyo desempeño recurre, en algunos casos, a personal procedente de los Consejos Reguladores.
Recientemente el MAPA, a través de AICA, ha comenzado a delegar tareas en exclusiva en los Consejos Reguladores con un compromiso de acreditación de todos los que operan bajo su amparo.
Las distintas CC.AA., que son la autoridad competente en las respectivas DOG’s de su territorio, han establecido diferentes modelos de funcionamiento de la certificación.
En general, el control de las DOP’s lo ejerce la autoridad competente que, normalmente, se apoya en personal de los Consejos Reguladores, si bien algunas de ellas se ha iniciado el proceso de delegación de tareas en los Consejos Reguladores en exclusiva, con mayor o menor grado de implantación, como es el caso de Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña, Extremadura, Galicia, Mancha, Murcia, Navarra, País Vasco y Valencia
En las IGP’S es dónde se encuentran la mayoría de los casos de apertura del modelo de control oficial a varias entidades de certificación, con la excepción de Castilla-La Mancha, que generalmente, ha trasladado este modelo de apertura a sus DOP’s.
Desconocemos aquellos casos en los que los Consejos Reguladores, mediante cambios en su estatus jurídico, se les ha otorgado la condición de autoridad competente. Es importante destacar a estos efectos que el otorgamiento de dicha condición es diferente de la delegación de las funciones de control, contemplada en el Reglamento OCM, porque, entre otros efectos, al convertirse en autoridad competente el Consejo Regulador accede a la facultad de certificar la DOP sin necesidad de cumplir la obligación de acreditarse.
Salvo la excepción de Castilla la Mancha, es generalizado que el pliego de condiciones del producto de las DOP sólo puede ser certificado por un único agente, ya sea éste la autoridad competente, un Consejo Regulador convertido en autoridad competente, un órgano autónomo del Consejo Regulador que no realiza las funciones de gestión, o una entidad de certificación.
En general, no se contempla la posibilidad de que varias entidades ofrezcan servicios de certificación al operador agroalimentario, perteneciente a una DOP, en régimen de competencia, opción que está contenida en el marco legal vigente y que sin embargo solo ha sido elegida en casos minoritarios.
